美国外国投资委员会（CFIUS）近来动作频频。一个多月前刚搅黄了蚂蚁金服的美国并购案，本周一又插手了博通和高通的收购战。CFIUS在给这场科技行业史上的最大并购案添了变数的同时，也让人再度聚焦到这个跨国生意的拦路虎上。“国家安全”的大旗一再被搬出，《外国投资风险评估现代化法案》的酝酿也让CFIUS的监管风起云涌，这座摆在海外投资者面前的冰山越发让人望而却步。

       插手并购

       据路透社消息称，周一CFIUS已经要求高通公司推迟其原定6日召开的股东大会，并延后董事会选举30天，让专家组有更多时间调查博通对其的收购要约。此前博通拥有6名投票权的高通董事会提名人，会上高通将就是否接受博通提出的替换现有高通董事会成员和要约收购进行表决。如果博通的6名董事会提名人全部通过，将在共有11人的高通董事会上占多数席位，从而影响收购案的最终决定。

       在这之前，美国联邦调查局、国土安全部、国防部和能源局等部门都对CFIUS提出建议，以并购将影响美国国家安全为由，希望CFIUS介入并严格审查。周一共和党参议员John Cornyn要求美国财政部长Mnuchin下令对高通并购案进行预先审查，推迟此收购案。美国财政部也表示，这些压力将会迫使CFIUS开始对博通收购高通进行全面的调查。

       博通料到了来自CFIUS的阻碍。早在去年11月，这家总部位于新加坡的公司就表示计划将公司搬去美国，并于今年5月中旬完成搬迁工作。而博通的这一举动正为了降低CFIUS对其收购高通的担忧。

       推迟禁令发布后，新的股东大会时间还没有公布。但博通方面已经表达了强烈的不满，指责高通“秘密”地在1月底便主动向CFIUS提交了审查申请，而且没有在两次与博通进行谈判时进行告知。高通并没有否认主动寻求CFIUS审核一事，但是回应称博通是在误导公众，忽视此次合并在监管以及国家安全方面带来的重大影响。

       CFIUS插手高通并购案有多重意义。金融博客ZeroHedge分析认为，CFIUS的这一举动表明了美国政府对于保护美国知识产权的严肃态度。这关系到如今全球炙手可热的5G技术，因为高通不仅是美国最大芯片制造商，而且是唯一一个可以在5G技术上与国外制造商竞争的美国厂商，美国总统特朗普把5G技术列为国家安全的优先事项之一。

       CFIUS也似乎有意借这一并购案成就自己的监管分水岭。目前，共和党参议员John Cornyn正负责改革CFIUS。一旦CFIUS能单方面成功阻止博通高通并购案，这将具有里程碑式的意义，意味着CFIUS将采取更加严厉的态度对待外国公司对美国公司的并购。

       “国家安全”

       CFIUS的本次插手并不简单。一般而言，CFIUS经常会以国家安全为由对海外并购予以阻止，但一般会在交易达成之后，此次CFIUS在双方交易尚未进入实质性阶段就提前进入的情况着实罕见。据了解，CFIUS是美国财政部主导的跨部门审查机构，由国防部、国土安全部、司法部、商务部、国务院、能源部、贸易谈判代表办公室，以及经济顾问委员会、科学技术办公室、管理及预算办公室等核心政府机构组成，负责在国家安全层面评估跨国交易，以确定外国在美投资交易对国家安全是否存在潜在影响。

       这些年来，葬送在CFIUS手里的并购案并不在少数。今年1月，筹备了一年的蚂蚁金服收购美国速汇金的事宜仍未获得CFIUS的放行，知难而退的蚂蚁金服也为此损失了3000万美元的反向终止费。去年9月，私募基金Canyon Bridge在收购Lattice半导体公司时，也毫无意外地接到了CFIUS的审查，并由特朗普亲自签署行政令禁止交易的进行。而这只是冰山一角，此前一家处理CFIUS案件的律所估计，2018年一年该委员会要审查的交易总数将超过250件。

       无论是博通高通的并购案，还是折戟海外的蚂蚁金服，在受到CFIUS阻拦的案件中，“国家安全”成了出场率最高的理由，而这一点就足以给海外投资致命一击。

       2007年通过的《外国投资与国家安全法》给“国家安全”做了一个大致的定位，主要包括关键基础设施和关键技术两方面，而这两方面涉及的内容也十分广泛，涵盖了通信、能源、金融服务、水资源、交通等领域。中国现代国际关系研究院美国研究所助理研究员孙立鹏称，“国家安全”是一个很宽泛的概念，涵盖12个方面，包括国防、恐怖主义、基础设施等内容，但看似宽泛的“国家安全”背后却有一个非常完备的流程。

       据了解，在企业提交审查申请之后，外国投资委员会要经过长达30天的初审，进而找出可能对美国国家安全所带来的隐患。委员会要以绝对多数的投票结果通过对交易的审查，如果委员会确认隐患的存在，则会进行为期45天的国家安全调查，重点关注收购公司是否受外国政府影响或控制以及该交易是否涉及关键基础设施和技术这两方面。

       CFIUS的“一票否决制”的审查机制给并购交易立了一道异常高的门槛。CFIUS委员会里有九个永久席位，且每人只有一票的权力。与往常的“多数取胜”不同，在对交易的审查过程中，任何一个人的反对都将导致该交易不被执行的可能性大增。其中美国财政部认定的受管辖交易特别值得关注，因为美国财政部作为CFIUS的主席，可以直接决定该交易是否能够被审核，主席拥有的这项权利也是最终的决定权。

       如果经过这个过程后，仍旧无法决定交易的通过与否，就将递交白宫，由总统决定该交易的成败与否。但这种情况的发生只在极个别的复杂交易，孙立鹏称，不同的领域有不同的机制，但一般的并购案在受到CFIUS的介入后，多半就知难而退了。到目前为止，只有4项调查走到了最后，由总统签署行政令进行禁止。

       监管收紧

       孙立鹏认为，虽然CFIUS插手高通的并购案很可能只是例行审查，但其背后反映出的监管收紧态势已经不言而喻了。作为一个跨部门机构，CFIUS一直都在强调改革，直到去年11月8日，《外商投资风险评估现代化法案》（FIRRMA）浮出水面，作为一个全新的立法，美国的监管收严已经板上钉钉。孙立鹏预测，最晚今年8月，该法案就会送到特朗普的桌前签字生效。

       去年11月，参议院多数党党鞭John Cornyn提议的《外商投资风险评估现代化法案》在参众两院提出，该法案旨在扩大CFIUS的管辖范围，包括在军事基地和其他国家安全设施附近的合资企业、少数股权投资和房地产交易等。同时，法案也更新了CFIUS关于“关键技术”的定义，即美国在国防、情报或其他国家安全领域对特别关注国维持或扩大技术优势至关重要的其他新兴技术，或是获得对此类国家尚不存在技术优势领域的优势技术，都在“关键技术”的范畴里。

       另一方面，法案也为CFIUS增加了一项新的免责条款。如果外国投资者都来自符合某些标准的国家，比如美国的条约盟友，FIRRMA就可以免除对这些交易的审查。FIRRMA一出便引起各方关注，究其原因，不仅在于FIRRMA对定义的扩充，也在于FIRRMA的出现是美国近十年来对外国投资委员会职能的首次更新和加强。

       FIRRMA的来势汹汹也与其监督的灵活性扩充大有关系。根据法案，即便是交易已经完成，且在最初的审查过程中并未发现有碍国家安全，CFIUS也可以秋后算账，在事后对交易发起审查，监督收购案的进展情况。打破了时间限制的FIRRMA可以说是CFIUS的一次蓄谋已久的爆发。

       虽然距离FIRRMA走到特朗普的桌前还有一定的距离，但就目前的局势来看，FIRRMA的落地已经不成问题了。FIRRMA罕见地获得了两党的支持，且过去一段时间，国会也多次就该议案进行努力。去年12月中旬以及今年1月初，众议院金融服务委员会负责货币政策与贸易的小组委员会就对CFIUS的挑战与改革举行了两场听证会，参议院银行、住房和城市委员会也安排了类似的听证会。